随手翻开国内的任何一本行政法教科书，我们都会发现，开篇多先从弄清行政的意义与范围入手。表面是概念法学使然，实则大有深意。第一，行政的“领地”到底有多大，也就划定了行政法的疆域有多大。第二，弄清了行政的内涵与外延，也就圈定了行政法和民法等其他部门法各自规范与调整的边际。第三，行政上出现的纠纷，一般要寻求行政救济的途径来解决，特别是在实行公法和私法二元论的大陆法国家中，尤其显然。即便是在不太区分公法和私法的普通法国家，在处理公共行政上的纠纷时，也很可能适用与解决私人之间纠纷所不同的特别规则。 行政一词，英文为Administration，德文为Verwaltung，均源自拉丁文administrare，意思是执行或管理。这个意义上的行政可以说是自古有之、无处不在。行政是集体生活的核心（the administration is now situated at the centre of collective life）。René Dussault & Louis Borgeat,Administrative Law: A Treatise,Carswell,1985,p.1. 从政府组织到私人团体乃至家庭，都有着类似的管理活动。但是，行政法学上所说的行政，只限于公共行政，简称“公行政”（public administration）。而存在于私人团体或家庭中的“私行政”（private administration），却是私法上研究的内容，与行政法无关。以下，如果没有特别的提示，我们都是在公共行政意义上探讨行政的。 那么，应该怎么给公共行政下定义？判断其实质内涵与外延边际的标准是什么？诸如此类的问题，行政法一般无需探幽索隐，这不是行政法的任务，而更应该是行政学所要解决的问题，行政法只需全盘继受行政学的研究成果与结论。 然而，弄清楚这些问题的意义十分重大，它们为行政法提供了判断规范调整范围和识别行政争议的基本标准（criteria）。在这一功能上，其与行政法学者关注的另外两个重要理论——公法与私法之划分以及行政法律关系理论具有同构化之效用。也仅就此意义上讲，我们或许可以对后者在行政法教科书中不彰显、甚至淡出的缘故获得一些理解。

靠教科书确立学术地位的时代似乎已经过去。但是，为了学术的传承，花一些时间做这样的工作还是值得的。这当然也是为了教学的便利。我也曾主编过或者参加撰写过一些行政法教科书，但总感觉受到很多有形或无形的羁绊，无法畅快地倾诉自己对行政法的理解与情感，文字之中也似乎缺少着一种飘逸的、灵动的气韵。因此，写一本略有创新意味的我自己的教科书，是我多年追逐的一个学术梦想。 我在一种近似闭关修行的状态中熬过了整整一年，也想就此机会整理自己研习行政法的心得，并苦读最新的一些文献，力争能够在每个专题中引介最前沿的一些研究成果与动态，又不能变成絮絮叨叨的综述。我想打破教科书以介绍通说为主的风格，力图彰显自己的个性。所以，在创作本书的过程中，我也时常拷问自己，是否做到有所创新？有着怎样的创新？但要在卷帙浩瀚、百家争鸣、实践迅猛之中，做出一些能入“法眼”的东西，实在不易。在制作每一个专题时，我时时为此焦灼，几易其稿，生怕有所疏漏，却又实在难免。 老实说，迄今我还无法真正完成我的学术计划。现在呈现在读者面前的只是一个半成品，好在也符合出版社的设计意图——采取点的方式，叙述最前沿的一些研究心得。稍微让我有些心安的，这些都是我平时授课时津津乐道的话题，已勉强够我应付教学之需。如有缺漏，好在姜明安教授和我共同主编的一个过百万字的行政法创新教材也将问世 参见姜明安、余凌云主编： 《行政法》，北京，科学出版社，2010。，学生可以一并参看。 当然，我也不会就此停歇，我还会蜗行，叩问那些我还不曾深入的领域，比如行政规范制定与公众参与、类型化的行政行为、政府信息公开与个人数据保护、执法考评...